Arrêt CE 29 mars 2006, Centre d’Exploitation du Livre Français (CELF)

Le Conseil d'Etat a été amené, dans le cadre de cet arrêt de 2006, a trancher en tant que juge de cassation un litige concernant la portée de l'obligation faite à l'Etat par l'article 88 3 du Traité CE de recouvrer une aide d'Etat illégale alors que la Commission déclare postérieurement cette aide compatible avec le marché commun. La Haute juridiction administrative va profiter de cet arrêt pour faire un point sur différents caractères contentieux relatifs à la question des aides d'Etat, en ce qu'elles sont soumises à un droit communautaire qui ne les admet que par exception et à l'issue d'une procédure de contrôle menée par la Commission. Il va s'agir notamment pour le Conseil d'Etat de déterminer la place du juge national dans ce schéma avant d'interroger l'étendue de ses pouvoirs en matière de restitution par le biais de deux questions préjudicielles au juge communautaire.

A considérer que les aides publiques constituent pour les Etats membres de l'Union Européenne la dernière prérogative leur permettant d'intervenir dans l'économie de la façon la moins indirecte possible, ce domaine n'appartient pas pour autant à ce qui aurait pu être présenté comme un sanctuaire de l'activisme économique étatique. Les aides d'Etat, indifféremment appelées aides publiques, sont strictement encadrées par le Traité instituant la Communauté européenne (ci-après indiqué « TCE »), tel qu'interprété par la Commission sous le contrôle de la Cour de justice des communautés européennes (CJCE). Cette dernière en la matière exerce son office en tendant à un équilibre entre un contrôle sur les avantages que les Etats peuvent accorder à certaines entreprises - afin que ceux-ci ne troublent pas la libre concurrence - et le respect de la liberté des Etats de mener leur propre politique économique et sociale.

Le centre d'exportation du livre français (celf) est une entreprise de droit privé chargée d'une mission de service public relative à l'exportation par petites commandes de livres en langue française vers l'étranger. Afin de couvrir le coût de ces envois, le Ministère de la Culture a octroyé une subvention au celf de 1980 à 2002. Le maintien d'une telle subvention sera attaqué par un concurrent direct du celf. Le Tribunal administratif de Paris donnera raison au requérant en première instance le 26 avril 2001 et se verra confirmer par la Cour administrative d'appel dans un arrêt rendu le 5 octobre 2004 qui considère que « si l'illégalité de l'aide allouée impliquait en principe la restitution des sommes versées depuis l'origine, il appartenait toutefois à l'Etat, en l'absence de toute décision des instances communautaires ordonnant cette restitution, d'apprécier si l'intérêt général ou des circonstances exceptionnelles étaient susceptibles d'y faire obstacle ».

Un pourvoi est formé devant le Conseil d'Etat qui sursoit à statuer le 26 mars 2006, renvoyant au juge communautaire deux questions préjudicielles présidant à l'issue du litige devant lui pendant. L'aspect le plus délicat des faits réside dans la triple affirmation de la compatibilité de l'aide par la Commission, chaque fois annulée par le Tribunal de première instance des communautés européennes - l'examen de la dernière déclaration de la Commission étant encore pendant. Le Conseil d'Etat souhaite faire le partage entre les différentes périodes de validité ou non de l'aide en question ; il requiert pour ce faire les lumières du juge communautaire.

Le Conseil d'Etat profite de cet arrêt pour faire le point sur l'articulation générale des rôles respectifs du juge national et de la Commission dans le cadre du contrôle de la compatibilité des aides d'Etat au droit communautaire. Ce mécanisme de contrôle est institué par l'article 88 TCE qui en confie la maîtrise à la Commission, seule compétente pour déclarer une aide compatible ou non au droit communautaire. En vertu du troisième paragraphe du même article, le juge national a pour seul rôle d'identifier les aides d'Etat au sens de l'article 87 2 TCE. Mais au-delà de cette compétence préalable, ce sera également à lui de tirer les conséquences des décisions de la Commission, puis éventuellement du juge communautaire, notamment lorsque, comme par deux fois en l'espèce, celui-ci annule la déclaration de compatibilité prise par la Commission. L'aide est alors illégale et le juge interne doit permettre la restitution effective des sommes versées, conséquence de l'illégalité de l'aide. C'est sur cet aspect contentieux que portent les deux questions préjudicielles du juge administratif français tendant à délimiter la portée de l'obligation de restitution de l'aide illégale et, dans l'affirmation d'une telle obligation, la définition des modalités de calcul de la somme réelle à rembourser finalement. Plus qu'une simple question de répartition des compétences, il s'agit bien ici de questionner l'office du juge interne en matières d'aides d'Etat à l'épreuve des compétences des autorités communautaires.

L'analyse démontre que le juge interne dispose de prérogatives en amont du contrôle de la Commission qui peuvent souffrir ses velléités extensives mais en toute apparence, cette souplesse visible de définition du rôle du juge étant en réalité parfaitement encadrée par le droit communautaire au sens large. Mais son office se retrouve épuré de ses possibilités d'adapter ses décisions à l'opportunité de l'espèce en aval de l'intervention communautaire : le juge interne devient le juge de l'exécution du droit communautaire.

S'il est constant que l'office du juge interne en amont du contrôle de la Commission se caractérise par une malléabilité qui reste encadrée (I), son office en aval de l'intervention communautaire ne permet plus la moindre considération d'opportunité (II).