L'attribution de la personnalité morale aux autorités administratives indépendantes

Apparue dans la loi « Informatique et liberté » du 6 janvier 1978 pour qualifier la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), la référence à l'AAI a ensuite progressivement gagné un nombre considérable de domaines, parmi lesquels le secteur économique figure en bonne place.
La notion d'autorité administrative indépendante (AAI), malgré certaines divergences sur l'acception à lui donner, est maintenant bien ancrée dans notre ordre juridique. Comme le souligne le rapport du Conseil d'Etat de 2001, la notion d'AAI se définit plus aisément par des caractéristiques justifiant que l'on y ait recours, que par un contenu précis. En effet, le contenu de cette notion paraît difficilement inventoriable. Toutefois, près de trente ans après la création de la première AAI, il est possible de définir les éléments essentiels de cette notion, en dépit de l'absence d'un statut unifié.
Selon une approche générale communément admise, les AAI peuvent être définies comme des organismes administratifs, qui agissent au nom de l'Etat et disposent d'un réel pouvoir, sans pour autant relever de l'autorité du Gouvernement. Elles présentent de ce fait une particularité importante au regard des principes traditionnels d'organisation de l'Etat. Le développement de ces autorités constitue une innovation majeure dans notre organisation administrative. En effet, si aux termes de l'article 20 de la Constitution, le Gouvernement dispose de l'administration, les AAI échappent précisément au contrôle du pouvoir exécutif. Toutefois, le juge constitutionnel range les AAI parmi les administrations de l'Etat dont le Gouvernement, conformément à la Constitution, est responsable devant le Parlement ; il s'attache néanmoins à préserver leur indépendance ce qui pourrait sembler contradictoire ( CCl, 17 janvier 1989, CSA).
Sous la notion d'AAI, on trouve des organismes marqués par une grande hétérogénéité pour ce qui est de leurs missions, de leurs pouvoirs, ou encore de leurs moyens. Cette diversité résulte de l'adaptabilité des AAI à leurs missions, qui fait de chacune d'entre elles une entité originale. Le rapport public du Conseil d'Etat en 2001 souligne d'emblée le caractère irréaliste d'un modèle juridique uniforme d'AAI ; il récuse même l'idée d'un tel modèle ; le Conseil d'Etat insiste sur le fait qu'en recherchant à ramener les AAI à une forme unique, on les priverait de ce qui est leur raison d'être : apporter une réponse adaptée à un problème spécifique à un moment donné.
Certaines AAI ont été créées pour répondre à des exigences communautaires, notamment après l'ouverture d'un secteur économique. Mais les obligations d'origine communautaire ne concernent qu'un petit nombre d'entités (ex : Autorité de régulation des télécommunications). D'autres AAI ont été créées pour mobiliser une capacité d'expertise permanente face à la technicité d'un secteur comme la Commission bancaire ou même l'AMF. D'autres encore ont été créées pour assurer des fonctions de médiation.
Les AAI constituent aujourd'hui une catégorie de fait rassemblant 39 entités pouvant être rangées dans 2 groupes principaux. En effet, une distinction se dessine depuis une dizaine d'années, d'une part les autorités de régulation économique (Conseil de la concurrence, Commission de régulation de l'énergie, AMF...), et d'autre part les autorités chargées de la protection des droits et des libertés fondamentales (CNIL, Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité, Médiateur de la République...).
Dans son rapport sur les AAI pour l'Office parlementaire d'évaluation de la législation du 15 juin 2006, le sénateur Patrice Gélard - tout comme le Conseil d'Etat dans son rapport de 2001, attirent l'attention du Gouvernement et du Parlement sur la nécessité d'une évaluation approfondie avant d'envisager la création de toute nouvelle autorité afin de mettre un frein à la multiplication des AAI - multiplication susceptible pour beaucoup d'accentuer l'éclatement de notre organisation administrative.
Le sénateur Patrice Gélard, souligne qu'aujourd'hui les AAI constituent « une véritable mosaïque juridique » en raison de la diversité de leurs domaines d'activité, de leurs règles de composition et de fonctionnement, et de leurs pouvoirs. Il relève notamment à cet égard que le législateur a eu recours à trois appellations différentes : celle d'autorité indépendante (appliquée au Médiateur de la République, au CSA et au Défenseur des enfants), celle d'autorité administrative indépendante (désignant la majorité des organismes), et celle d'autorité publique indépendante (attribuée aux quatre autorités dotés de la personnalité morale, à savoir l'Autorité des marchés financiers (AMF)), l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM), la Haute autorité de santé (HAS) et l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLCD).
La souplesse des AAI qui est leur principale caractéristique, engendre des incertitudes, a fortiori quand certaines autorités sont dotées de la personnalité morale alors que d'autres en demeurent privées. On peut alors se demander quelles sont les caractéristiques pour qu'une AAI soit dotée de la personnalité juridique et quel est l'intérêt de doter certaines AAI plutôt que d'autres de cette personnalité juridique.
Il conviendra alors, pour répondre à ces interrogations, de se pencher dans un premier temps sur la loi du 1er août 2003 dite « sécurité financière » qui accorde la personnalité juridique à quatre entités et crée ainsi la notion nouvelle d'Autorité Publique Indépendante ; pour ensuite étudier l'intérêt et les conséquences de l'attribution de la personnalité morale aux API.