Commentaire de l’arrêt du CE, Section, 25 février 1994, « SA SOFAP-Marignan Immobilier »

Le régime, réputé très strict, que connaissent les administrations vis à vis du droit des propriétés publiques, a parfois poussé certaines collectivités locales à contourner la loi, voire à la détourner. L'arrêt du 25 février 1994 « SA sofap marignan » rendu par le Conseil d'Etat réuni en section, en est, à priori, une parfaite illustration. En l'espèce, la ville de Lille a voulu étendre les locaux de l'hôtel de ville. Pour cela, le conseil municipal, grâce à une délibération du 16 décembre 1991, a autorisé le maire à signer avec la SCI Desrousseaux un bail emphytéotique. Ce bail va avoir pour but de mettre à la disposition de la SCI des terrains appartenant à la ville, afin que cette société y édifie l'extension de l'hôtel de ville, plus les bureaux privés permettant de rentabiliser l'opération. Au terme d'un bail de 65 ans, l'ensemble du bâtiment doit revenir à la ville. Le 26 mai 1992, par arrêté, le maire va délivrer le permis de construire à la société sofap marignan, mandataire de la SCI.
Le tribunal administratif de Lille est saisi d'une double demande formée par des riverains hostiles au projet : d'une part ils demandent l'annulation de la délibération autorisant le maire à signer le contrat de bail, et d'autre part, ils demandent l'annulation du permis de construire. Le 17 décembre 1992, le tribunal de première instance fait droit à leur demande, en annulant la délibération, et par voie de conséquence, le permis de construire, au motif que le bail en question n'avait pas le caractère d'un bail emphytéotique susceptible de trouver sa base légale dans la loi de 1988. Ainsi la ville de Lille aurait cherché à déguiser ce projet, qualifié alors de marché de travaux publics. Le permis de construire n'ayant plus aucune raison valable de survivre, il se voit alors annulé. La ville décide de porter ce jugement devant le Conseil d'Etat. La sofap va elle-aussi former un appel, mais devant la Cour administrative d'appel de Nancy, qui, estimant que le dossier était connexe à la demande formulée par la ville de Lille, va l'adresser au Conseil d'Etat.
Le tribunal administratif a t'il eu raison de considérer que ladite opération ne trouvait pas sa base légale dans la loi de 1988 et qu'ainsi le projet constituait un marché de travaux publics ? Seule l'interprétation de cette loi de 1988, par son article 13, peut permettre de comprendre la volonté du législateur, et les conditions qu'il a voulu instaurer pour la formation de ce fameux « bail emphytéotique administratif ». Dans quelles conditions une collectivité locale peut-elle alors conclure un bail emphytéotique sur son domaine public?
La difficulté de la réponse réside dans la complexité relative à la notion de bail emphytéotique. La Haute Cour, en date du 25 février 1994, vient annuler le jugement de première instance aux motifs que le projet formé par la ville de Lille avec ses entrepreneurs rentrait parfaitement dans les conditions posées par la loi du 5 janvier 1988, et qu'ainsi il n'y avait aucune raison de dénaturer le bail conclu. Le Conseil d'Etat dégage alors une double portée de sa décision. D'une part il montre que les conditions de constitution d'un bail emphytéotique sont relativement facilitées (I) envers les collectivités et grâce à la loi de 1988. D'autre part, il dégage le fait que ces conditions de constitution sont cependant contrôlées (II) afin de respecter le régime du domaine public.