Commentaire de l’arrêt Coopérative agricole Ax’ion, Conseil d’Etat, 22 novembre 2005

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français

droit administratif

commentaire d'arrêt

publié le 19/12/2006

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Résumé

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Le régime de responsabilité du fait des lois a connu une importante évolution depuis la Troisième République. A cette époque, le principe était l'irresponsabilité de l'Etat législateur si celui -ci n'avait rien prévu en ce qui concernait les dommages pouvant découler d'une loi. Le commissaire du gouvernement Laferrière affirmait ainsi que « la loi est un acte de souveraineté et le principe de la souveraineté est de s'appliquer à tous sans qu'on puisse réclamer d'elle aucune compensation ». Mais, petit à petit, la loi s'affirme également comme outil d'arbitrage entre des intérêts privés divergents, notamment en matière économique.
Ainsi, le Conseil d'Etat, dans un arrêt d'assemblée du 14 janvier 1938, SA des produits La Fleurette, va accepter d'engager la responsabilité sans faute de l'Etat pour réparer le préjudice subi par la société requérante du fait d'une loi. Néanmoins, même si le Conseil d'Etat consacre là un principe novateur, la responsabilité du fait des lois ne sera que très peu utilisée, car son engagement est soumis à des conditions très strictes, notamment un critère tiré de l'absence de volonté expresse du législateur, que le Conseil d'Etat va interpréter, par la suite, comme ne donnant pas droit à indemnisation.
Dans l'arrêt commenté, le problème provient d'un décret du 16 avril 1999 pris par le Premier Ministre dans l'exercice de son pouvoir de police spéciale des installations classées, qu'il détient en vertu d'une loi du 19 juillet 1976. Ce décret a ordonné « la suppression des silos de stockage de céréales exploités à Soissons par la coopérative agricole du soissonnais », en raison des dangers que cela représentait pour l'environnement. Ainsi, la coopérative agricole Ax'ion, « venant aux droits » de la coopérative précédente, a intenté une action en responsabilité contre l'Etat en indemnisation du préjudice subi du fait de l'intervention de ce décret devant le tribunal administratif d'Amiens, en invoquant la rupture de l'égalité devant les charges publiques. Le décret n'étant pas entaché d'illégalité, l'engagement possible de la responsabilité de l'Etat se situe sur le terrain de la responsabilité sans faute. Après avoir été déboutée en première instance, la société fait appel devant la Cour administrative d'appel de Douai.
La cour administrative d'appel de Douai va rejeter la demande de la coopérative agricole Ax'ion au motif « qu'en l'absence de dispositions législatives le prévoyant expressément, une telle mesure ne peut avoir pour effet d'ouvrir un droit à réparation au bénéfice de l'exploitant de l'activité visée par le législateur ».
La requérante soutient que cette décision est entachée de plusieurs erreurs de droit, notamment le fait que la cour de Douai ait placé la demande d'indemnisation sur le régime de responsabilité du fait des lois alors qu'il s'agissait d'un décret. Le Conseil d'Etat va répondre à cet argument que « le préjudice allégué trouve son origine dans la loi elle-même et non dans le décret du 16 avril 1999 » puisque le Premier Ministre n'aurait pas été investi de ce pouvoir sans cette loi. Il convient donc d'appliquer le régime de la responsabilité du fait des lois et non des décisions légales. Ce moyen est rapidement réglé.

Ce qui nous intéresse en l'espèce, c'est la raison pour laquelle le Conseil d'Etat annule partiellement l'arrêt de la Cour de Douai. En effet, tout en rappelant les caractéristiques que doit connaître le préjudice pour être indemnisable, la Haute juridiction affirme, contrairement aux juges du fond et en abandonnant la jurisprudence antérieure, que « le silence d'une loi sur les conséquences que peut comporter sa mise en oeuvre, ne saurait être interprété comme excluant, par principe, tout droit à réparation des préjudices que son application est susceptible de provoquer », en se plaçant sur le terrain de la responsabilité sans faute de l'Etat.

Ainsi, il est utile de nous demander quels changements opère cet arrêt du Conseil d'Etat dans les modalités d'engagement de la responsabilité sans faute de l'Etat du fait des lois ?

Pour répondre à cette question, il convient d'étudier le revirement de jurisprudence effectué par le Conseil d'Etat (I) en supprimant une condition très restrictive, et l'affirmation par la Haute juridiction de la nécessité d'apprécier les conditions d'engagement de la responsabilité sans faute de l'Etat du fait des lois au cas par cas (II).

Sommaire

Un revirement de jurisprudence mettant fin à un quasi-régime d'irresponsabilité du fait des lois
1. Le rejet de l'application de l'évolution jurisprudentielle par le Conseil d'Etat
2. L'abandon du critère tiré de l'objet de la loi par le Conseil d'Etat
L'affirmation, par le Conseil d'Etat d'une jurisprudence casuistique dans le domaine de la responsabilité du fait des lois
1. L'appréciation des caractères du préjudice selon les circonstances de l'espèce
2. Des conditions strictes concernant un régime de responsabilité ni général ni absolu

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