Le contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales

Symbole de la prééminence de l'Etat sur le territoire, le contrôle des collectivités territoriales trouve son fondement juridique dans la Constitution.

Le contrôle administratif de légalité est, à l'évidence, un élément constitutif de la décentralisation au même titre que la notion d'affaires locales. Le contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales n'a pas été altéré par la réforme de mars 2003. L'article 72 de la Constitution dispose, en effet, que « dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l'Etat (...) a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois. » En outre, dans sa décision du 12 avril 2004, le Conseil constitutionnel a rappelé que le législateur « doit mettre le représentant de l'Etat en mesure de remplir en toutes circonstances les missions que lui confie le dernier alinéa de l'article 72 de la Constitution ». Ainsi que l'écrit le professeur Lachaume, « le préfet n'est pas un requérant comme les autres, il ne défend pas un droit, il défend le droit ». De fait, le représentant de l'Etat poursuit une véritable mission constitutionnelle lorsqu'il contrôle la légalité des actes des collectivités territoriales.
Le contrôle de légalité est donc la mission exercée par le préfet et portant sur la légalité des actes des collectivités territoriales et de leurs groupements ; c'est un contrôle à la fois administratif, relevant des services de l'Etat et un contrôle juridictionnel, opéré par le juge administratif dû à la suppression de la tutelle a priori par la loi de 1982, « défenses itératives » ayant été faites au juge judiciaire depuis le décret du 16 fructidor an III « de connaître des actes d'administration ».
Ce contrôle vise à encadrer juridiquement l'action publique locale en veillant à ce que les décisions administratives et budgétaires, c'est à dire les actes des collectivités territoriales soient pris en conformité à la règle de droit et compatibles avec les intérêts généraux de l'Etat.
La loi du 2 mars 1982, relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions a en effet supprimé la tutelle a priori sur les actes des collectivités territoriales. Ceux-ci sont désormais exécutoires de plein droit dès leur publication ou leur notification et leur transmission au préfet, représentant de l'Etat dans le département. C'est à cette époque une transformation majeure.
Toutes les collectivités territoriales de la République sont concernées par ce contrôle, c'est-à-dire, selon le nouvel article 72 de la Constitution : les 36763 communes, les Conseils d'arrondissement et les autorités municipales de Paris, Lyon et Marseille, les 96 départements métropolitains, les 22 régions métropolitaines, la Corse, les collectivités territoriales ultramarines, les établissements publics crées par les communes, etc., nous excluront de notre analyse les collectivités territoriales d'outre-mer qui bénéficient d'un statut dérogatoire.
Si l'on adopte une approche sectorielle du contrôle de légalité, l'on constate que la fonction publique territoriale, le droit de l'urbanisme, la police administrative et le domaine de l'aide et de l'action sociale et médico-sociale sont les terrains de prédilection de ce contrôle. A défaut d'exercer un contrôle exhaustif de tous les actes des collectivités territoriales, ce qui est impossible, compte tenu des contraintes quantitatives, les préfets ciblent leur contrôle sur les actes présentant des enjeux majeurs ou portant atteint à des libertés fondamentales.
Comment un contrôle en constante réformation en vue d'une amélioration peut il encore manquer d'équilibre ?
Il est très intéressant d'étudier ce sujet car l'on peut remarquer que malgré tous les efforts faits par les différents textes législatifs, pour sans cesse améliorer le contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales (I), celui-ci n'a toujours pas trouvé son équilibre (II).