L’Intérêt Général dans l’administration française: étude d’un système de valeurs

« L'intérêt général est regardé à bon droit comme la pierre angulaire de l'action publique, dont il détermine la finalité et fonde la légitimité ». Ainsi débute le rapport public de 1999 du Conseil d'État. Cette formule résume en une phrase la place réservée à cette notion dans l'administration française. Elle résonne, dans notre littérature nationale, comme une tautologie. Elle est pourtant riche d'implications, que ce mémoire tentera d'éclaircir.
Il convient tout d'abord d'apporter quelques précisions sémantiques : il sera souvent employé le terme d' « agent public ». Cette notion a semblé préférable à tout autre, en raison de son caractère générique. Le vocable « fonctionnaire » aurait en effet limité l'objet de l'étude aux seuls agents de l'État et des collectivités territoriales. Or l'administration doit ici être entendue, au sens large, comme l'ensemble des agents qui participent à la conception et à la réalisation des politiques publiques. De même, l'expression « décideur public » inclue tous ceux qui ont à prendre une décision de management public. Il a toutefois été distingué autant que possible entre sphère politique et administrative. Cette distinction n'a pas toujours été aisée, et ce pour deux raisons. Premièrement, cette séparation n'est pas tout le temps claire dans les modèles explicatifs de l'action publique, surtout quand ceux-ci empruntent de la science politique. Le management public est en fait une discipline fort récente dans l'histoire des sciences sociales, et son objet d'étude se trouve souvent confondu avec celui de la science politique. Si de nombreuses références ont été faites dans ce domaine, un travail systématique de distillation a été opéré, afin de tenter d'en extraire les éléments concernant plus directement l'administration. Deuxièmement, le monde administratif et politique sont, par nature, interconnectés. Parler de l'État en France, par exemple, implique d'aborder à la fois l'un et l'autre. Là encore, il a été recouru à l'histoire politique uniquement dans la mesure où elle a pu grandement influencer l'histoire administrative.
Une seconde précision, d'ordre méthodologique cette fois-ci, doit être faite. Ce mémoire a été conçu comme une démonstration. Il serait prétentieux, voire malhonnête, d'affirmer que les observations qui suivent décrivent la réalité objective de l'administration. Elles permettent seulement d'apercevoir, par un certain prisme, une part de cette réalité.
La première partie de ce travail correspond en vérité à la focalisation de ce prisme. Le management public a souvent chaussé les lunettes de l'économie, privilégiant une approche utilitariste. Sous cette expression sont regroupées toutes les théories qui prennent pour postulat la rationalité utilitariste des agents. Ceux-ci y sont appréhendés comme étant principalement guidés par la maximisation de leur bien-être. Ce travail n'a pas la prétention de discréditer ces théories. Il veut simplement en souligner certaines limites, et montrer qu'elles manquent parfois de répondre aux questions qu'elles posent. En relief, une perspective axiologique, centrée sur l'étude des valeurs pouvant motiver les actions individuelles et collectives, donne à voir de vastes champs d'explication. Loin de se rejeter, les deux approches se complètent à bien des égards. Car l'homme administratif, comme chacun de nous, est à la fois un homo economicus et un homo sociologicus. En conséquence, si l'approche sociologique est privilégiée dans cette étude, c'est pour faire un modeste contrepoids à une certaine hégémonie utilitariste.