Les mesures d’ordre intérieur (2007)

La mesure d’ordre intérieur serait selon Paul Amselek une catégorie « fourre-tout » d’actes administratifs telles les circulaires, directives, notes de service etc. C’est pour cette raison que M. Hecquard-Theron considère qu’ « il n’existe ni notion, ni théorie de la mesure d’ordre intérieur […] qui se prête mal aux classifications simples et aux systématisations. »
Cette notion de mesure d’ordre intérieur tire son origine de la jurisprudence du Conseil d’Etat (CE) qui crée l’expression sans vraiment expliquer sa signification. Les mesures d’ordre intérieur sont censées n’avoir qu’un impact minime et de ce fait un contrôle juridictionnel n’apparaît pas nécessaire. Ainsi devient mesure d’ordre intérieur tout acte administratif que le juge a considéré comme une mesure interne aux services administratifs et qui a une teneur non juridique bien que parfois prescriptive. C’est ainsi que sont comprises dans les Mesures d’ordre intérieur les circulaires administratives, les directives, les notes voir des mesures orales ne nécessitant pas de support écrit.
C’est dans la décision Société des moulins du Château-Narbonnais adoptée par le Conseil d’Etat en 1844 qu’apparaît l’idée « d’acte d’administration intérieure. » Cela concernait les mesures préparatoires à un acte décisionnel.
Traditionnellement les Mesures d’ordre intérieur sont classées parmi les actes administratifs unilatéraux non-créateurs de droit mais certains auteurs font la distinction entre actes unilatéraux créateurs de droit, non créateurs de droit et les mesures d’ordre intérieur ce qui témoigne de l’ambiguïté de la nature de ces mesures.
Une définition large décrirait les mesures d'ordre intérieur comme tout acte qui, à l'intérieur d'un service administratif, met en œuvre le pouvoir hiérarchique du chef de service (c'est alors une mesure de nature intérieure) tandis qu’une définition plus étroite désigne les seules mesures qui posent des règles de police interne au service (le terme est pris dans un sens plus juridique : faire régner l'ordre.)
En raison de l’apparente complexité de bien cerner cette notion de mesure d’ordre intérieur et des évolutions actuelles il apparaît opportun de nous demander si cette notion est encore pertinente.
En effet le champ d’action et la part des études consacrées à la mesure d’ordre intérieur se restreint avec le temps ce qui peut laisser penser à un possible effacement de cette notion.
Ainsi l’apparente perte de pertinence de la mesure d’ordre intérieur pourrait s’expliquer d’une part par la complexité de la cerner (I) et d’autre part par le rétrécissement progressif de son champ d’application (II).

[...] Il nous est dès lors possible de dire qu’il apparaît difficile de voir dans les mesures d’ordre intérieur une catégorie définie par un régime juridique et contentieux uniforme et précis car il s’agit plutôt d’un domaine dans lequel la jurisprudence s’inspire de l’idée de Jean Rivero pour qui l’administration y bénéficie d’une large autonomie. Mais au-delà de cette incertitude générale sur la notion de mesure d’ordre intérieur, c’est peut être dans la constante diminution du champ d’application de ces mesures que se trouve être le possible manque de pertinence actuelle de cette notion. [...]

[...] Longtemps confinées dans les circuits administratifs, invisibles ou inaccessibles pour le public, certaines mesures d’ordre intérieur comme les circulaires ont peu avant les années 80 été prise dans une dynamique d’amélioration des relations entre usagers et administration. Des principes comme la participation ou la transparence ont conduit les ministres à repenser ces relations. On pourrait citer à ce titre l’article 9-1 de la loi du 17 juillet 1978 portant mesure d’amélioration des relations entre l’administration et le public qui prévoit que les directives, instructions, circulaires et notes qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives font l’objet d’une publication régulière. [...]

[...] Cependant il nous faut noter que pour les agents et fonctionnaires publics, au-delà du seul cadre de l’école, les règlements intérieurs demeurent des mesures d’ordre intérieur car ici la notion de subordination des agents publics est centrale. Ils se doivent de rester au service de l’Etat, de la collectivité territoriale ou toute autre administration publique. En outre et pour illustrer la nouvelle démarche concrète du juge, nous pouvons prendre comme exemple arrêt M. Et Mme José D. de la Cour administrative d’Appel de Versailles le 17/02/2005 qui considère que la décision de séparer des jumeaux à l’école est une mesure faisant grief. [...]

[...] Ainsi nous allons voir que la définition et la portée juridique des mesures d’ordre intérieur ne sont pas toujours clairement définies et par ailleurs le régime juridique de ces mesures d’ordre intérieur demeure incertain Une définition et une portée juridique à géométrie variable Avant toute chose, nous pouvons commencer par distinguer les différentes catégories de mesure d’ordre intérieur. En dehors des circulaires et directives administratives (cf. infra), on pourrait distinguer trois catégories essentielles. D’une part les instructions particulières, autrement dit les ordres hiérarchiques donnés par les autorités administratives à leurs subordonnés. [...]

[...] 12) Le cas de la prison Avant l’arrêt Marie du 17/02/1995 les sanctions disciplinaires contre les prisonniers étaient des mesures d’ordre intérieur. L’arrêt Caillol du 27/01/1984 établissait ainsi que le placement d’un détenu dans un quartier de plus grande sécurité était une mesure d’ordre intérieur. Un début d’évolution jurisprudentielle s’est opérée avec l’arrêt Charbonnel du 15/01/1992 où le CE a jugé le recours possible contre une décision du directeur d’une prison refusant aux détenus la possibilité d’acheter en cantine de la bière de faible degré. [...]