Le principe d’annualité est-il utile ?
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exposé
publié le 09/11/2008
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niveau : expert
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Résumé
La loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 était dictée « par deux objectifs affichés, voire prophétisés : moderniser la gestion publique pour réformer l’Etat et rénover le Parlement dans la procédure budgétaire. Il ne s’agissait donc pas là d’un projet iconoclaste, mais d’une ambition héritée de vingt rois, de deux empires et de cinq républiques » comme l’a affirmé Didier Migaud, député, auteur de la proposition de la loi organique, membre de la Commission des Finances de l’Assemblée Nationale.
Cette loi organique relative aux lois de finances, ou LOLF est considérée comme la « Constitution financière » de la France. Cette loi organique apparaît comme la charpente des finances publiques. En tant que constitution, celle-ci énonce l’ensemble des grands principes qui vont régir le droit budgétaire : le principe d’annualité, de spécificité, d’unité, d’universalité et de sincérité. Ces principes, notamment celui de l’annualité, sont le fruit de l’histoire. Ce principe est considéré, les finances publiques au sens large, comme étant à l’origine de la démocratie moderne et de la naissance du parlementarisme.
En France, pays qui nous intéresse particulièrement, la coutume a conduit à la réunion des Etats Généraux. A partir de 1302, le roi Philippe le Bel fait appel à eux dès qu’il se trouve dans l’obligation de créer des impôts supplémentaires, et particulièrement lourds, en raison d’une guerre. La Guerre de Cent Ans a institutionnalisé cette habitude de réunir les Etats Généraux. En 1614, les Parlements affirment clairement leur volonté de faire librement voter l’impôt par les représentants de la nation. Louis XIV, Louis XV puis Louis XVI écouteront leur demande tout en réaffirmant que c’est le « Conseil royal des finances et doit répartir les fonds publics et doit vérifier les dépenses tous les ans au mois de janvier » . Pour montrer son pouvoir, le roi ne réunira plus les Etats Généraux entre 1660 et 1789, année où Louis XVI, face à la situation financière désastreuse de la France, sera obligé d’y revenir.
La Révolution française va marquer les prémices d’un grand tournant. La Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, dans son article 14, va ériger le principe du consentement annuel à l’impôt, duquel découle le principe d’annualité budgétaire. Ce principe de l’annualité sera repris par la Constituante de 1791, puis par les régimes successifs, notamment sous le règne de Napoléon . Le pouvoir de décision, en matière de finances publiques, passe alors du pouvoir exécutif au pouvoir législatif.
Malgré tout, il faudra attendre la Restauration pour que le principe d’annualité soit effectif, et ce, avec la loi de finances du 26 mai 1817. Cette règle de l’annualité ne sera que formulée expressément par les règlements généraux sur la comptabilité publique des 31 mai 1838 et 1862. L’ordonnance de 1959 consacrera le principe dans ses articles 2 et 16.
Le principe d’annualité s’est fondé sur trois raisons. Une raison historique tout d’abord. En effet, aux 18e et 19e siècles, l’agriculture a constitué le centre de l’activité économique, activité soumise au rythme annuel sur lequel le cycle économique s’est tout naturellement calqué. Une raison politique ensuite. L’autorisation et le contrôle parlementaire doivent s’effectuer périodiquement et la période d’un an apparut efficace. Une raison technique enfin. Le budget de l’Etat étant réalisé sur des prévisions, il fallait une période raisonnable pour effectuer des prévisions précises. L’annualité apparaît alors fortement utile. De ce fait, la LOLF, qui est née de la volonté de donner un cadre plus légitime aux finances publiques, a, à son tour, réaffirmé dans son article 6 le principe d’annualité budgétaire.
Malgré tout, malgré cette apparente utilité, l’agriculture n’est plus le centre d’activité économique de la France. Il convient alors de s’interroger sur son utilité actuelle. Si utile, selon le dictionnaire Larousse, est l’usage « qui est ou peut être avantageux pour quelqu’un ou qui satisfait un besoin » , et que l’annualité est « la règle en vertu de laquelle les budgets des organismes publics sont votés pour une période d’une année qui, en France, coïncide avec l’année civile », se poserait alors la question de savoir si le vote du budget pour un an est avantageux et satisfait à un besoin.
C’est afin de mieux cerner le sujet et de voir en quoi le principe d’annualité permet d’assurer une bonne gestion des deniers publics, que nous verrons tout d’abord que l’annualité est nécessaire pour permettre l’exercice d’une meilleure intervention du Parlement (I) mais que malgré tout cette annualité peut être insuffisante pour assurer l’efficacité des finances publiques (II).
Cette loi organique relative aux lois de finances, ou LOLF est considérée comme la « Constitution financière » de la France. Cette loi organique apparaît comme la charpente des finances publiques. En tant que constitution, celle-ci énonce l’ensemble des grands principes qui vont régir le droit budgétaire : le principe d’annualité, de spécificité, d’unité, d’universalité et de sincérité. Ces principes, notamment celui de l’annualité, sont le fruit de l’histoire. Ce principe est considéré, les finances publiques au sens large, comme étant à l’origine de la démocratie moderne et de la naissance du parlementarisme.
En France, pays qui nous intéresse particulièrement, la coutume a conduit à la réunion des Etats Généraux. A partir de 1302, le roi Philippe le Bel fait appel à eux dès qu’il se trouve dans l’obligation de créer des impôts supplémentaires, et particulièrement lourds, en raison d’une guerre. La Guerre de Cent Ans a institutionnalisé cette habitude de réunir les Etats Généraux. En 1614, les Parlements affirment clairement leur volonté de faire librement voter l’impôt par les représentants de la nation. Louis XIV, Louis XV puis Louis XVI écouteront leur demande tout en réaffirmant que c’est le « Conseil royal des finances et doit répartir les fonds publics et doit vérifier les dépenses tous les ans au mois de janvier » . Pour montrer son pouvoir, le roi ne réunira plus les Etats Généraux entre 1660 et 1789, année où Louis XVI, face à la situation financière désastreuse de la France, sera obligé d’y revenir.
La Révolution française va marquer les prémices d’un grand tournant. La Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, dans son article 14, va ériger le principe du consentement annuel à l’impôt, duquel découle le principe d’annualité budgétaire. Ce principe de l’annualité sera repris par la Constituante de 1791, puis par les régimes successifs, notamment sous le règne de Napoléon . Le pouvoir de décision, en matière de finances publiques, passe alors du pouvoir exécutif au pouvoir législatif.
Malgré tout, il faudra attendre la Restauration pour que le principe d’annualité soit effectif, et ce, avec la loi de finances du 26 mai 1817. Cette règle de l’annualité ne sera que formulée expressément par les règlements généraux sur la comptabilité publique des 31 mai 1838 et 1862. L’ordonnance de 1959 consacrera le principe dans ses articles 2 et 16.
Le principe d’annualité s’est fondé sur trois raisons. Une raison historique tout d’abord. En effet, aux 18e et 19e siècles, l’agriculture a constitué le centre de l’activité économique, activité soumise au rythme annuel sur lequel le cycle économique s’est tout naturellement calqué. Une raison politique ensuite. L’autorisation et le contrôle parlementaire doivent s’effectuer périodiquement et la période d’un an apparut efficace. Une raison technique enfin. Le budget de l’Etat étant réalisé sur des prévisions, il fallait une période raisonnable pour effectuer des prévisions précises. L’annualité apparaît alors fortement utile. De ce fait, la LOLF, qui est née de la volonté de donner un cadre plus légitime aux finances publiques, a, à son tour, réaffirmé dans son article 6 le principe d’annualité budgétaire.
Malgré tout, malgré cette apparente utilité, l’agriculture n’est plus le centre d’activité économique de la France. Il convient alors de s’interroger sur son utilité actuelle. Si utile, selon le dictionnaire Larousse, est l’usage « qui est ou peut être avantageux pour quelqu’un ou qui satisfait un besoin » , et que l’annualité est « la règle en vertu de laquelle les budgets des organismes publics sont votés pour une période d’une année qui, en France, coïncide avec l’année civile », se poserait alors la question de savoir si le vote du budget pour un an est avantageux et satisfait à un besoin.
C’est afin de mieux cerner le sujet et de voir en quoi le principe d’annualité permet d’assurer une bonne gestion des deniers publics, que nous verrons tout d’abord que l’annualité est nécessaire pour permettre l’exercice d’une meilleure intervention du Parlement (I) mais que malgré tout cette annualité peut être insuffisante pour assurer l’efficacité des finances publiques (II).
Sommaire
- Une annualité nécessaire pour l'exercice d'une meilleure intervention du Parlement
- Une annualité pour une meilleure clarté
- Une annualité pour un meilleur contrôle parlementaire
- Une annualité insuffisante pour assurer l'efficacité des finances publiques
- L'atténuation nécessaire du principe d'annualité
- Vers l'affirmation progressive d'une pluriannualité
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