Le régime juridique des circulaires

Jacques Chirac, alors premier ministre, rappelait à ses ministres par une circulaire en date du 15 juin 1987, que " la circulaire ne peut créer pour les usagers d'obligations qui ne résulteraient ni de la loi ni des règlements " et leur demandait d'avoir plutôt recours aux arrêtés pour prendre des dispositions réglementaires. Cette recommandation est importante pour déterminer le système juridique des circulaires. Les circulaires, encore appelées instructions ou notes de service, sont l'instrument dont se servent les autorités administratives pour faire passer l'information entre les différents services d'un ministère ou entre ces services et les services déconcentrés du ministère. Plus précisément, un ministre ou un directeur d'administration centrale est régulièrement amené, par le biais de circulaires, à donner des instructions ou des explications à ses subordonnés sur la conduite à tenir ou la politique à suivre dans tel ou tel domaine, ainsi que sur l'interprétation à donner à une loi ou à un règlement (par exemple, la circulaire du 24 avril 1981, relative à certains aspects de l'instruction des demandes de permis de conduire). Cette attitude, parfois jugée déresponsabilisante, répond au soucis de donner aux agents exécutants un cadre d'action stable et sûr et surtout d'éviter les incohérences qui pourraient naître d'interprétations divergentes dans l'application des lois et règlements. Les circulaires ne sont pas considérées comme des décisions car elles se contentent d'interpréter ou de commenter. Dès lors, elles sont dites interprétatives. Mais, toutes ne se contentent pas d'être purement interprétatives. Certaines ajoutent à la réglementation en vigueur des normes juridiques nouvelles. Considérées comme de véritables règlements, ces circulaires sont dites réglementaires et les administrés peuvent alors s'en prévaloir et les attaquer par le biais d'un recours pour excès de pouvoir.