L’utilisation du contrat en droit de l’urbanisme français : le cas de la ZAC

En 1945, la France libérée est en ruine. Pour répondre à des besoins pressants, puis pour faire face à une période d'explosion urbaine, le pays se dote d'une politique d'urbanisation active. Mais l'accélération de la croissance urbaine, à partir des années 1970, donne naissance à un urbanisme prospectif dans la mesure où les autorités publiques sont obligées d'élaborer des plans d'urbanisme et des schémas. Émergent alors les principaux outils de planification, d'urbanisme opérationnel et d'aménagement urbain, car pour assurer le développement et la restructuration des agglomérations urbaines, il ne suffit pas de réglementer simplement l'occupation des sols.

Lors de la codification de 1973, le droit de l'urbanisme opérationnel a été inséré dans le Livre III du Code de l'urbanisme intitulé « Aménagement foncier » et les principales procédures concernées regroupées au Titre Ier « Opérations d'aménagement ». S'il faut attendre 1985 pour que soient mis en place les premiers éléments d'un régime juridique commun aux différentes opérations d'aménagement, il faudra patienter jusqu'à la loi Solidarité et renouvellement urbains (loi SRU) du 13 décembre 2000 pour qu'une définition de l'aménagement et des opérations d'urbanisme soit donnée. L'aménagement est défini comme l'activité qui consiste à conduire, à autoriser et à harmoniser les opérations d'aménagement qui ont pour objet de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, ...

L'article L. 300-4 du Code de l'urbanisme, introduit par la loi du 18 juillet 1985, fixe le cadre juridique général des contrats d'aménagement. Ce cadre a donc vocation à s'appliquer principalement à toutes les opérations d'aménagement visées au Livre III du Code de l'urbanisme, à savoir les zones d'aménagement concerté (zac), les opérations de restauration immobilière et les lotissements. Cet article L. 300-4 ou, plus généralement, le cadre juridique des contrats d'aménagement, a fait l'objet d'importantes modifications par la loi SRU du 13 décembre 2000 et par la loi du 20 juillet 2005 relative aux concessions d'aménagement.

Le procédé le plus courant de réalisation de l'urbanisme opérationnel est la zone d'aménagement concerté. La zac est une procédure française d'urbanisme instituée par la loi d'orientation foncière du 30 décembre 1967. Elle avait pour principal objet de faciliter la concertation entre les collectivités publiques et les promoteurs privés qui faisaient preuve de beaucoup de réticence à l'égard des zones à urbaniser en priorité (ZUP). Accessoirement, il s'agissait aussi de procéder à une déconcentration des contrôles étatiques sur les opérations d'aménagement urbain et à une uniformisation de ceux-ci.

Mises en oeuvre à partir de 1970, les zones d'aménagement concertés sont des zones à l'intérieur desquelles la collectivité publique décide d'intervenir pour procéder à la réalisation coordonnée d'équipements publics (eau potable, assainissement, routes, écoles, habitations, ...) en vue d'aménager des terrains, qu'elle a acquis ou qu'elle acquerra, afin de les céder par la suite à des utilisateurs publics ou privés. Le projet d'urbanisme de la zac, établi autour d'un programme de construction et d'équipements publics précis (logements, activités, équipements, ...) est désormais inclus dans le plan local d'urbanisme (PLU) afin de mieux intégrer celle-ci dans l'urbanisation environnante. En effet, la possibilité de mettre en place un régime dérogatoire au plan d'occupation des sols (POS), ancêtre du PLU, à l'intérieur de la zac par le biais d'un plan d'aménagement de zone (PAZ) fut une source permanente d'abus, abus que le législateur de 2000 a voulu supprimer.

La loi SRU du 13 décembre 2000 a apporté certaines modifications à la procédure et a sensiblement modifié le régime des zac. L'objectif poursuivi est d'assurer l'intégration du projet d'urbanisme de la zac dans le PLU et de garantir sa compatibilité avec les orientations du schéma de cohérence territoriale (SCOT), avec la directive territoriale d'aménagement (DTA), ..., le tout par souci de cohérence et d'efficacité.

Malgré tout, un contentieux est né entre les instances communautaires, relayé par le juge administratif national, et la France. Celle-ci ne pouvant justifier la compatibilité avec le droit communautaire des conditions et des modalités d'octroi des conventions d'aménagement prévues par le Code de l'urbanisme, qui ne respectaient ni le régime des délégations de service public ni des marchés publics, ni les règles de publicité et de mise en concurrence, fut contrainte de modifier sa législation. C'est pour cela que le législateur est intervenu par une loi du 20 juillet 2005 relative aux concessions d'aménagement afin d'unifier leur régime juridique et de les soumettre à une simple procédure de publicité.

Au regard de l'ensemble de ces éléments, il convient alors de s'interroger. En quoi l'utilisation du contrat en droit de l'urbanisme français, à l'instar de la zac, permet-elle de rendre opérationnelles les politiques d'urbanisme ?

Si ce sujet présente un intérêt théorique, à savoir connaître les moyens d'intervention et les pratiques d'urbanisme opérationnel, il n'en présente pas moins un intérêt pratique principalement dans une période où le droit communautaire est de plus en plus présent.

C'est pour répondre à cette interrogation, que nous verrons que la zac est l'un des procédés essentiels de contractualisation du droit de l'urbanisme français (I), droit de l'urbanisme qui favorise et contrôle de plus en plus un partenariat public-privé (II).