Le volet performance de la LOLF et ses pistes d’amélioration

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français

finances publiques

exposé

publié le 12/01/2007

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Résumé

Le passage d’une logique de moyens à une logique de résultats est une des ruptures brutales opérées par la lolf. L’introduction du concept de performance, qui découle directement de la logique de résultats et de la volonté de rapporter les coûts à l’efficacité des politiques publiques, a impliqué une nouvelle structuration du budget de l’Etat. Ce dernier est ainsi découpé en missions, composées de programmes auxquels sont associés des objectifs et des indicateurs de performance.
La performance se trouve donc au cœur de la loi organique relative aux lois de finances de août 2001. L’article 51-5 de la lolf prévoit ainsi d’ajouter au projet de loi de finances de l’année un projet annuel de performance pour chaque programme contenant «la présentation des actions, des coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et attendus pour l’année à venir, mesurés au moyen d’indicateurs précis dont le choix est justifié.» L’article 54-4 quant à lui prévoit de joindre «au projet de règlement les rapports annuels de performances, faisant connaître, par programme, en mettant en évidence les écarts avec les prévisions des lois de finances de l'année considérée, ainsi qu'avec les réalisations constatées dans la dernière loi de règlement les objectifs, les résultats attendus et obtenus, les indicateurs et les coûts associés.»
Le guide méthodologique de la performance , élaboré en 2004, regroupe les principes de construction et d’utilisation des stratégies, ainsi que des objectifs et indicateurs de performance publiés dans les PAP annexés au PLF. Il indique clairement que «la définition d'une stratégie est une étape préalable à la définition des objectifs et indicateurs. En l'absence d'une réflexion stratégique, il est difficile de définir des priorités, et donc de proposer un nombre limité d'objectifs pertinents (...).» Dans les travaux préparatoires des PAP annexés au PLF de 2005, la réflexion stratégique s’est avérée «insuffisante», d’après les dires exacts de la commission des finances du Sénat dans un rapport du 2 mars 2005 . Cette «réflexion stratégique qui s’avère lacunaire» a fortement impacté l’élaboration des objectifs stratégiques des programmes et par conséquent, celle des objectifs opérationnels des budgets opérationnels de programmes. Les objectifs inscrits dans le PAP 2005 ne sont pas tous pertinents, ce qui vice directement les indicateurs de performance associés, et la démarche de performance dans sa globalité.
Le bilan du pilotage de la performance au sein de l’administration est très mitigé. En effet, certains dysfonctionnements sont apparus au cours de la mise en place de la lolf. Comment expliquer ce bilan? Quels sont les facteurs de blocage identifiés? Comment améliorer le processus de la performance?

Sommaire

La transparence budgétaire et l'efficacité de la gestion publique sont les principaux résultats attendus par l'introduction de la performance au sein de l'administration
1. Performance et transparence budgétaire
2. Le contrôle de gestion opère le lien entre performance et efficacité de la gestion publique
Avec la mise en place progressive de la LOLF, des dysfonctionnements apparaissent dans le pilotage de la performance
1. L'absence de définition de stratégie nuit gravement à la démarche de performance en biaisant la conception des objectifs et des indicateurs
2. La difficile articulation entre les objectifs stratégiques et opérationnels
3. Relations floues et manque de dialogue entre l'administration centrale et les autres acteurs de la LOLF
4. L'élaboration des indicateurs de performance n'est pas au premier rang des priorités des administrations, ce qui explique en partie le manque de pertinence et l'inflation des indicateurs
5. L'écueil de l'instrumentalisation politique de la performance
6. La performance ne joue pas son rôle moteur dans l'accélération de la mise en place du contrôle de gestion
Des pistes de réflexion sont à exploiter pour améliorer la démarche de la performance
1. Elaborer une stratégie fine avant de définir les objectifs et indicateurs de performance
2. Instauration d'un dialogue de gestion continu au sein de l'administration
3. Privilégier l'élaboration d'un petit nombre d'indicateurs pertinents permettant d'évaluer au mieux les résultats des objectifs de performance